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Haciendas locales

Contenido disponible: Texto GEA 2000  |  Última actualización realizada el 16/09/2010

(Economía) conjunto de recursos de que disponen las entidades locales para satisfacer los fines que tienen encomendados. Las entidades locales son: Municipios, Entidades Locales Menores, Mancomunidades voluntarias, Agrupaciones Forzosas, Consorcios y Diputaciones Provinciales y, desde 1999, se las Comarcas Buscar voz.... El diseño administrativo derivado de la Constitución de 1978 optó por un modelo descentralizado donde convivía un sector público con tres niveles de gobierno: el estatal, el autonómico y el local Buscar voz.... Dentro de este último, el Municipio se constituye como la unidad básica y, junto a él, se posibilita la existencia de toda una serie de entes locales, destacando entre ellos el papel jugado por las Mancomunidades Buscar voz... y Diputaciones Provinciales Buscar voz....

A pesar de que la hacienda local es el sector público con menor peso relativo, es el nivel jurisdiccional que los ciudadanos perciben como más cercano, y al que dirigen con mayor intensidad sus demandas de más y mejores prestaciones de servicios públicos. En este contexto de presión social por conseguir un mayor gasto local, se ha vuelto a manifestar en los últimos años uno de los males endémicos de la hacienda pública municipal y provincial: su insuficiencia financiera a la hora de dar respuesta a estas demandas.

A la hora de hablar de la ordenación local en nuestro país, dos leyes, que tienen carácter complementario, se convierten en las piezas clave del sistema: por un lado, la Ley de Bases del Régimen Local, de 2-IV-1985 -L.B.R.L.-; y, por otro, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de 28-XII-1988 -L.R.H.L.-. La primera sienta las bases del sistema, estableciendo la organización y competencias de las entidades locales, y regula a su vez su régimen de funcionamiento y las relaciones interadministrativas con los niveles superiores, pero descuidando los aspectos financieros, que se abordan específicamente en la L.R.H.L. Ambas leyes contribuyen a configurar el sistema local y, no cabe duda, que la forma en que resuelven el binomio competencias-financiación determina las posibilidades que este nivel territorial tiene de desempeñar sus principios económico-constitucionales de autonomía y suficiencia financiera.

La hacienda de los municipios está constituida, de modo general, por los siguientes recursos: a) ingresos de derecho privado; constituyen este grupo los productos del patrimonio municipal, las subvenciones, auxilios y donativos que procedan de personas o entidades que no sean de derecho público; b) tributos municipales; en este apartado cabe incluir los siguientes conceptos: tasas, contribuciones especiales e imposición municipal autónoma; c) recargos y transferencias del Estado; en este grupo se incluyen recargos sobre impuestos estatales, participaciones en diversos impuestos del Estado y subvenciones procedentes de entes de derecho público; d) multas, y e) operaciones de crédito.

Las Entidades Locales menores tienen la misma base que los Municipios, pero no incluyen la imposición municipal autónoma ni tampoco recargos ni participaciones en los impuestos estatales. En las Mancomunidades, Agrupaciones y Consorcios, los recursos son los mismos que los de las entidades locales menores, salvo los tributos con fin no fiscal y la prestación personal y de transportes. En cuanto a las Diputaciones Provinciales, la diferencia con la hacienda municipal es la no existencia de una imposición provincial autónoma.

En cuanto a la asignación competencial, la Administración Local debe promover actividades y servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades de su comunidad vecinal, muchos de ellos complementarios a las prestaciones de otras administraciones. Por otra pare, cualquier ayuntamiento debe prestar los siguientes servicios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas, y control de alimentos y bebidas.

La insuficiencia presupuestaria es el principal problema de muchos municipios. Piénsese la difícil consecución de estos cometidos, sobre todo para los ayuntamientos, si consideramos una realidad demográfica como la aragonesa, marcada por el minifundismo municipal y el desequilibrio territorial. En Aragón, con 729 municipios de los que 414 tienen menos de 300 habitantes, se agrava el problema de solvencia a la hora de hacer frente a los servicios encomendados legislativamente e incluso aparecen problemas para mantener una estructura organizativa que dé respuesta a las labores administrativas y de gestión más esenciales. De hecho, muchos municipios han tenido que organizarse en Mancomunidades para poder hacer frente a los gastos mínimos de Administración. En el lado opuesto, debemos señalar que el ayuntamiento zaragozano concentra más de la mitad de la población aragonesa, y que adicionalmente este hecho determina gran cantidad de demandas suplementarias consustanciales a una gran ciudad, en especial servicios personales -educativos, culturales, de asistencia social o de vivienda, por citar algunos- que podrían corresponder a otros ámbitos administrativos (Autonómico) pero que en este caso recaen sobre la Administración Local.

la financiación de los municipios de régimen común según la l.r.h.l.

ingresos propios

tributarios

Tributación separada; Impuestos directos: Impuesto sobre Actividades Económicas, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuestos sobre Vehículos de Tracción Mecánica, Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana; Impuestos indirectos: Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras; Tasas: por prestación de servicios o realización de actividades de competencia municipal; Contribuciones especiales: por realización de obras o establecimiento y ampliación de servicios. Tributación por superposición: Recargos.

NO TRIBUTARIOS

Precios públicos. Multas y sanciones. Patrimonio propio y demás de derecho privado. Operaciones de crédito. Prestación personal y de transporte.

Ingresos transferidos

generales

Participación en los tributos estatales: en función de la población, esfuerzo fiscal, y unidades escolares en inmuebles municipales. Participación en los tributos propios autonómicos.

específicos

Subvenciones para la creación de infraestructuras, servicios, y equipamientos. Subvenciones para servicios de transporte. Asignaciones de nivelación.

( Impuestos de exacción obligatoria

( Impuestos de exacción voluntaria

Entre las fuentes de financiación de los municipios destaca la Participación Municipal en los Tributos del Estado (PMTE). Este recurso se instrumenta a través de una transferencia incondicionada, y tiene su justificación en un desigual reparto de las fuentes tributarias, que en nuestro país se concentran a nivel central, por lo que es necesaria una posterior distribución con el resto de niveles de gobierno para paliar posibles desequilibrios fiscales en el territorio nacional. La participación sustituye desde 1989 al antiguo Fondo Nacional de Cooperación Municipal, y supone una mejora respecto a éste en una doble vía: por un lado, se garantiza el automatismo en su concesión y en la evolución de su cuantía, algo de lo que adolecía el anterior fondo y, por otro, se mejora el diseño de sus criterios de reparto, aunque sigue siendo una transferencia que beneficia sin muchas justificaciones a los municipios más poblados y a los de mayor capacidad fiscal. Este hecho hace que, como compensación, aquellas subvenciones que tienen carácter finalista, y que se destinan a la financiación de obras y servicios específicos, se concentren en los municipios de menor tamaño.

Además de otros recursos de derecho privado y público, la L.R.H.L. posibilita las operaciones de crédito tanto para la financiación de inversiones como para solventar problemas temporales de tesorería. El problema de esta vía de financiación, que ha sido un recurso sistemático a través del cual se ha logrado la suficiencia que la Ley quería garantizar por otros medios, es que las excesivas restricciones que se imponen a las entidades locales para el endeudamiento a medio y largo plazo, contrastan con un tratamiento mucho más laxo para las operaciones de crédito de tesorería, lo que ha sesgado la composición de la deuda hacia el corto plazo, con los problemas de liquidez que este hecho supone.

Por su parte, los recursos de las Diputaciones Provinciales tienen una estructura bien distinta, al no tener los ingresos impositivos apenas protagonismo -tan sólo cabe la posibilidad de establecer un recargo sobre el I.A.E. municipal-, cargándose todo el peso en las transferencias, bien incondicionadas, a través de una participación en los tributos estatales, bien condicionadas, principalmente vía subvenciones destinadas a financiar los Planes Provinciales de Cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. El diseño dado por la L.R.H.L. viene a ratificar la pérdida del sistema impositivo propio que a principios de los ochenta tenían las diputaciones -canon sobre la producción de energía eléctrica y recargo en el Impuesto General sobre el Tráfico de Empresa- y que la ratificación en 1986 del Impuesto sobre el Valor Añadido hizo desaparecer.

En los gráficos adjuntos la evolución del gasto agregado de los municipios aragoneses (gráfico 1) donde destaca, en primer lugar, el esfuerzo inversor de los ayuntamientos aragoneses, ya que los gastos de capital en el período presentado han venido a representar entre el 30 y el 35 % de los gastos no financieros. Además, un análisis comparativo, nos permitiría advertir que este esfuerzo es sensiblemente superior al que comparativamente realizan los municipios nacionales en su conjunto, y que esta especialización inversora es relativamente mucho mayor en los municipios de menos de 5.000 habitantes, ya que en los mismos los gastos de capital superan la mitad de los gastos no financieros. Indudablemente detrás de este hecho se sitúa alguna de las causas apuntadas antes: presión de la ciudadanía que demanda a su institución más cercana la puesta en marcha de obras y servicios, y un diseño legislativo que favorece incursiones de los municipios en gastos de muy diversa índole.

El siguiente rasgo, de indudable relación con el anterior, apunta la vía que los municipios han elegido para solventar esta presión inversora: el crecimiento de los pasivos financieros. En 1989, el volumen de pasivos financieros alcanzó el 23,68 % de los gastos totales, y para el municipio de Zaragoza ese porcentaje para el mismo año fue del 35,62 %. Estos porcentajes se habían reducido sensiblemente 10 años más tarde; así, en 1998, representaban el 5’3 % para el conjunto de municipios aragoneses y el 8’2 % en el caso del Ayuntamiento de Zaragoza. Derivado del acceso al crédito, también se produjo un fuerte crecimiento en la carga financiera o, lo que es lo mismo, la cantidad que se debe dedicar anualmente para devolver intereses y amortizar deudas contraídas. No obstante, esta tendencia se invirtió desde 1991, sin duda por las presiones políticas de contención del déficit y la deuda que introduce el Tratado de Maastricht, con su repercusión lógica a nivel local, y por los problemas de liquidez que muchos municipios venían atravesando a la hora de hacer frente a la amortización y pago de interés de los créditos pendientes.

El gráfico 2, evolución de los ingresos municipales, nos permite ver cómo se han comportado los recursos diseñados por la L.R.H.L. Hasta 1988, año de aprobación de ésta, los ingresos corrientes del conjunto del sector suponen en torno a un 70 % de los recursos totales, para caer diez puntos porcentuales en los años posteriores, debido fundamentalmente al comportamiento de impuestos directos, tasas y transferencias corrientes. No obstante, en 1998 este porcentaje volvía a alcanzar el 70 % de los ingresos totales. Para el conjunto de los municipios aragoneses parecen confirmarse los temores de insuficiencia recaudatoria de los tributos propios, y de retroceso en el principio de autonomía, al ser los recursos con destino condicionado los que mayor crecimiento experimentan.

En el gráfico 3 podemos contemplar la situación financiera relativa de los municipios aragoneses frente a los nacionales. Los ratios analizados, deuda/ingresos corrientes, necesidad financiera/ingresos corrientes, e intereses/ingresos corrientes, muestran para Aragón una peor situación que la media nacional. Una de las causas explicativas de lo anterior se encuentra en la incapacidad de nuestros municipios para generar ahorro suficiente: diferencia entre ingresos y gastos corrientes. Como podemos observar en la tabla adjunta, el ahorro corriente o bruto disminuye en el conjunto de municipios aragoneses desde 1994.

Finalmente, el gráfico 4 y tablas adjuntas, nos da unos breves trazos sobre el comportamiento de las Diputaciones Provinciales aragonesas, que comparten, en líneas generales, los problemas de los Ayuntamientos. Los mismos rasgos vuelven a conjugarse: comportamiento titubeante del ahorro, agravado por el hecho de que los ingresos tributarios sólo explican el 10 % de los recursos totales, y especial dedicación a los gastos de capital. En este caso, el crecimiento de los gastos por endeudamiento ha provocado que la carga financiera supere algunos años el 50 % de los ingresos corrientes.

A la vista de los datos expuestos podemos concluir que existe una asignatura pendiente que tiene que ver con la necesaria reforma del mapa municipal. Las dificultades que genera nuestro inframunicipalismo a la hora de garantizar las funciones que se esperan de los Ayuntamientos, aboca a una reforma o fusión estricta de los mismos, aunque la tendencia en el mundo local es justo la contraria, aspirando no sólo municipios, sino entidades menores a la segregación. Sí que podría ser oportuno avanzar en el terreno de la cooperación y asociacionismo municipal para la prestación de servicios, para lo cual se cuenta con respuestas jurídicas adecuadas -consorcios, mancomunidades o comarcas-, existiendo en este caso una especial responsabilidad del gobierno regional para promover las mismas. En este sentido, es un avance importante el desarrollo legislativo autonómico de la ordenación comarcal aragonesa a través de la Ley 4/93, de 4 de noviembre y la Ley 8/96 de 2 de diciembre. En estos momentos, aprobado ya el mapa comarcal (ver comarcas Buscar voz...) es iniciativa de ayuntamientos y mancomunidades el asumir la creación de estos entes que pueden ser una respuesta necesaria para la prestación de unos servicios difícilmente asumibles por muchos de nuestros municipios.

• Bibliog.: Podemos señalar como un trabajo colectivo que permite aproximarse de forma global a la problemática del sector público local, Font i Llovet, T. dir. (1992): Informe sobre el gobierno local; Ministerio para las Administraciones Públicas, Fundación Carles Pi y Sunyer D´estudis Autonomics i Locals, Madrid. Los trabajos referenciados se pueden encontrar en: Pérez García, F. (1995): «Haciendas locales: dimensión, competencias y recursos»; Economistas, n.º 65, pp. 12-16. Ezquiaga, I. (1995): «Tutela, gestión financiera y estructura de la deuda local»; Economistas, n.º 65, pp. 47-59. Otras referencias bibliográficas pueden ser: Bosch, N. y Castells, A. (1992): «La financiación municipal: situación actual y perspectivas»; Presupuesto y Gasto Público, n.º 8, pp. 75-88. Suárez, J. (1996): «Las haciendas locales en la democracia: un balance»; Fundación F.I.E.S., Documento de Trabajo, n.º 125. Solé, J. (1990): «La hacienda municipal española ante los noventa. Análisis y cumplimiento de sus principios económico-constitucionales»; Herri-Ekonomiaz, n.º 9, pp. 73-111. Finalmente, los datos estadísticos presentados pueden consultarse en: Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, Presupuestos liquidados y resupuestados de las Corporaciones Locales, Secretaría de Estado de Hacienda, Ministerio de Economía y Hacienda, varios años, Madrid; y en la publicación del Consejo Económico y Social de Aragón, Informe sobre la Situación Económica y Social de Aragón (1995-1999). Zaragoza.

 

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Gráfico 4: Total diputaci...Gráfico 4: Total diputaciones de A...

Gráfico 3: situación fina...Gráfico 3: situación financiera re...

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Gráfico 1: la estructura ...Gráfico 1: la estructura económica...

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