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Hacienda regional

Contenido disponible: Texto GEA 2000

(Economía). Su concepto primitivo se obtiene mediante la yuxtaposición de los dos términos del vocablo siendo hacienda «el conjunto sistemático de haberes, rentas, impuestos, etc., correspondientes al Estado para satisfacer las necesidades de la nación», y entendiéndose por regional «lo relativo a una porción de territorio determinada por caracteres étnicos o circunstancias históricas, políticas, etc.». Partiendo del concepto anterior y utilizando un criterio esencialmente instrumental, puede considerarse la Hacienda regional como la «ciencia y técnica de la Administración pública concerniente, en el ámbito de la región, a la ordenación y gestión del patrimonio, gasto público, tributos y otros ingresos, deuda pública regional, presupuesto y demás instrumentos y relaciones financieras».

• Historia: En sentido estricto, no puede hablarse en nuestra patria de una Hacienda regional hasta fechas relativamente recientes, pues aunque cada uno de los reinos que compusieron España tuvieron sus organizaciones financieras más o menos desarrolladas, tales haciendas eran estatales, y por tanto, hay que esperar a los ensayos o realidades constitucionales que consagran un pluralismo de potestades territoriales (llámense Estados federados, llámense regiones o nacionalidades) para poder consolidar la figura de las haciendas regionales autónomas. Paralelamente, los estudios sobre haciendas subcentrales tampoco adquieren carta de naturaleza, incluso en el plano internacional, hasta hace aproximadamente un siglo, cuando Wagner planteó la problemática de la imposición comunal.

Siguiendo la historia de nuestro constitucionalismo se llega a la conclusión de que no existen unos auténticos precedentes en esta materia hasta el Proyecto de Constitución Federal de la República Española de 1873, y así en la siguiente década aparece una serie de documentos que contienen el embrión de una Hacienda federal. Son precedentes, en tal sentido, de la Constitución Federalista de Andalucía (de Antequera) de 1883. En el mismo año aparece el Proyecto de Constitución para el Estado Catalán, cuyo título V se ocupa, entre otras materias, de la deuda regional, empréstito regional, contribuciones y rentas, etc. Finalmente, en 1887 se elabora el Proyecto de Constitución de Galicia, cuyos artículos 72 a 76 abordan los temas financieros.

La Constitución monárquica de 1929 tiene unas características sin precedentes en otras Constituciones de la monarquía, al reconocer en su artículo 90 la posibilidad de constituir «mancomunidades de Diputaciones» que, a través de las «Cartas interprovinciales» podrían asumir «servicios del Estado que la ley no atribuya con carácter intransferible a la soberanía», y que se financiarían mediante la aparente pseudoautonomía tributaria que pueda inferirse de la norma 6.ª del artículo 92 del texto comentado.

El antecedente inmediato de nuestra Hacienda regional hay que buscarlo en la Constitución de la II República de 9-XII-1931, y en los posteriores Estatutos de Cataluña y Galicia de 1932 y el del País Vasco de 1936.

Con referencia expresa a Aragón los hitos históricos fundamentales de nuestro siglo son los siguientes: 1.°, el llamado «programa mínimo de los derechos» de 1919, que incitaba a «las Diputaciones Provinciales de Zaragoza, Huesca y Teruel para que constituyan la mancomunidad aragonesa»; 2.°, el texto elaborado por la Unión Regionalista Aragonesa que, con la denominación de «Proyecto de Bases para un Estatuto de la región dentro del Estado español», fue publicado en El Noticiero del día 9-XII-1923; 3.º, el texto promovido por el S.I.P.A. nada más proclamarse la II República, que contenía las «Bases del futuro Estatuto Autonómico de Aragón»; 4.°, la base novena («Economía y Hacienda») de las Conclusiones del Congreso Autonómico de Caspe, de mayo de 1936; 5.°, el título IV, «De la Hacienda», artículos 19 y 20 del Anteproyecto de Estatuto de Aragón del Congreso de Caspe, de junio de 1936; y 6.°, los artículos 32 y 33, así como los relativos a «competencias financieras» (artículos 42 al 46) del Proyecto de Estatuto de Aragón elaborado en junio de 1936 por Domingo Miral, Antonio de Gregorio Rocasolano y otros.

En los dos últimos textos citados se reconocen potestades tributarias al «Gobierno de Aragón» y se regulan sus ingresos sobre la base de los «impuestos que el Estado cede a la región», un «porcentaje de participación sobre los impuestos estatales no cedidos», los «impuestos, derechos y tasas de las Diputaciones provinciales», y las «contribuciones que pueda crear el Gobierno de Aragón» o la región (siempre que no recaigan sobre «materias que ya tributan en Aragón a la República»). En ambos documentos se reintegraban al patrimonio de Aragón los bienes y derechos del Estado en territorio aragonés (salvo los que estuvieran «afectos a funciones y servicios que se haya reservado el Gobierno de la República»), y se reconocía la capacidad de Aragón para la emisión de deuda pública interior.

La guerra civil y sus ulteriores consecuencias limitan durante casi medio siglo el desenvolvimiento autonómico regional en todos los órdenes y, por supuesto, en el financiero o hacendístico, con las solas excepciones de Navarra y Álava, que continuaron rigiéndose por sus sistemas singulares de «convenio» y «concierto» económico respectivamente.

• La Hacienda Autonómica tras la actual Constitución. Con el nuevo orden constitucional, vuelve a plantearse en toda su dimensión el tema regional. A tal efecto, la Constitución Española de 1978 reconoce en su título VIII, y más concretamente en sus artículos 156 y siguientes, que «las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles», señalándose que: «1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito. 2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. 3. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado» (artículo 157).

El último apartado constitucional transcrito, recoge, si bien con carácter potestativo -al decir «podrá»-, la necesidad de una Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (L.O.F.C.A.) que desarrolle los postulados constitucionales de la Hacienda regional. Sin embargo, dicha norma fue precedida por los Estatutos Catalán y Vasco, cuyos títulos terceros (relativos a sus haciendas regionales) estuvieron presionando -por razones políticas conocidas- sobre la propia elaboración de la Ley Orgánica de referencia (L.O.F.C.A.), que tras laboriosas y dilatadas discusiones parlamentarias, en las que estuvieron presentes diversas enmiendas de diputados y senadores aragoneses de los distintos partidos con representación parlamentaria, fue publicada en el B.O.E. de 1-X-1980.

• Legislación: Estructura y Contenido: La Ley orgánica 8/1980 de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, se estructura formalmente en tres capítulos relativos, respectivamente, a los «Principios generales», «Recursos de las Comunidades Autónomas» y «Competencias». Dichos capítulos comportan un total de veintidós artículos a los que se añaden cuatro disposiciones adicionales, tres transitorias y una disposición final.

Siguiendo la sistemática legal se puede resumir el contenido esencial de la L.O.F.C.A.: en el capítulo I se contienen referencias a las potestades financieras regionales, el orden jerárquico normativo, la creación del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas (con una fuerte representación regional) y a los «principios generales de la Hacienda regional», entre los que destacan los de unidad en la política económica, el de autonomía financiera, el de coordinación, el de igualdad y de no privilegio, el de libertad de circulación y no traslación tributaria, el principio de solidaridad, el de legalidad y reserva de ley, el de equiparación fiscal de las Comunidades Autónomas al Estado, etc.

«Los recursos de las Comunidades» que regula el capítulo II pueden dividirse en ordinarios y extraordinarios. Entre los primeros figuran los recursos patrimoniales, los derivados de la potestad sancionadora de la administración regional, los precedentes del crédito y deuda pública regional y los tributarios, que a su vez se distinguen en: 1.°, «tributos propios regionales» (que no pueden «recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado»), comprensivos de impuestos, tasas, contribuciones especiales y recargos sobre los impuestos estatales «que graven la renta o el patrimonio de las personas físicas con domicilio en el territorio» de la respectiva comunidad; 2.°, «tributos total o parcialmente cedidos por el Estado»; y 3.°, la «participación de las regiones en los impuestos estatales no cedidos».

Los recursos extraordinarios de las Comunidades Autónomas son los procedentes de las transferencias condicionales que suponen las «asignaciones estatales para la garantía de un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales» (artículos 158.1 de la Constitución y 15 de la L.O.F.C.A.) y el llamado «Fondo de Compensación Interterritorial» cuya finalidad constitucional es la de sustanciar el principio de solidaridad, corrigiendo desequilibrios interterritoriales (artículos 158.2 de la Constitución y 16 de la L.O.F.C.A.); de ahí que su destino sean los gastos de inversión que «coadyuven a disminuir las diferencias de renta», y que entre los criterios para su distribución se contemple la renta regional, el desempleo, la emigración, etcétera.

• La hacienda regional en la actualidad En el cuadro adjunto puede observarse la evolución de la cuantía del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Aragón en el período comprendido entre 1985 y 2000, así como su relación con determinadas variables, llegándose a la conclusión de que la actividad financiera generada desde la D.G.A. tiene un creciente protagonismo en la economía regional, pasando a representar en el año 1997 un 8,74 % de su P.I.B. (2,5 % en 1985), mientras que la comparación con el conjunto de las Comunidades Autónomas supone un 2,3 % en este último año (1,4 % en 1985), siendo la diferencia de techos competenciales el factor explicativo del resultado de esta comparación.

A la altura de 1987 se habían completado ya las transferencias de competencias contempladas en el artículo 148 de la Constitución y por ello, en las cifras del presupuesto se reflejaba la importancia cuantitativa de transferencias tales como la red regional de carreteras, las competencias del I.C.O.N.A. y del I.R.Y.D.A. o las transferencias llegadas del Ministerio de Sanidad y de la antigua A.I.S.N.A. Sin embargo, el aumento de las cifras presupuestarias a partir de 1987 va a tener otro origen, ya que se tardará todavía varios años en poder asumir nuevas competencias. El cambio de Gobierno que se produjo en 1987 supuso una inflexión en la evolución presupuestaria que se notó ya en el presupuesto de 1988 y en los años siguientes en los que el aumento del gasto acaba financiándose, en buena medida, por la vía del endeudamiento.

La dificultad de financiar la inversión nueva se fue agravando para la Comunidad Autónoma de Aragón. Atribuida en el modelo de financiación inicial al Fondo de Compensación Interterritorial, disminuyó en los últimos años 80 en la región aragonesa en términos relativos ante la mejoría de las variables introducidas en la fórmula del F.C.I. de 1984. Su reforma en 1990, reduciendo la aplicación de su tramo redistributivo a las comunidades autónomas con un nivel de renta inferior a la media, hizo que Aragón quedase al margen de este mecanismo, aunque recibió dentro de su financiación incondicionada (compensación transitoria) una cuantía equivalente a la que anteriormente se recibía por la vía del F.C.I. Por otra parte, y tras la modificación de la normativa comunitaria en 1988 con la aprobación de un nuevo reglamento regulador de la asignación de los Fondos Estructurales, Aragón quedaba fuera del objetivo n.º 1 al que sólo podían acceder las regiones con un P.I.B. por habitante inferior al 75 % de la media comunitaria.

Del seguimiento de las cifras de los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón se desprende un rápido crecimiento del recurso de endeudamiento, y así, en el presupuesto de 1990 se recogía una autorización para endeudarse en la cuantía de 11.400 millones de pta., mientras que se aprobaba adicionalmente una Ley de inversiones en infraestructura por importe de 11.951 millones de pta. financiada íntegramente a través de operaciones de endeudamiento. En los años siguientes (1991-1992) la Comunidad autónoma de Aragón se sitúa a la cabeza de las 17 comunidades autónomas en la proporción que este tipo de ingresos supone dentro de su presupuesto, agravándose más el problema tras el cambio de Gobierno que se produce en 1994.

La firma del Acuerdo Autonómico de febrero de 1992 concretó las posibilidades de una nueva ampliación de competencias, obligando por tanto a replantear la problemática del cálculo de las necesidades de gasto y su financiación una vez incorporadas las modificaciones que introdujeron los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera de enero de 1992. Las nuevas competencias podrían ser asumidas por todas las Comunidades del artículo 143 de la Constitución independientemente de que aparecieran expresamente mencionadas o no en sus Estatutos de Autonomía, mediante Ley Orgánica de delegación o transferencia de acuerdo con el artículo 150.2 de la Constitución. El Gobierno presentó el Proyecto de Ley Orgánica que sería publicado en el B.O.E. el 23-XII-1992, y posteriormente se procedería a incorporarla en el Estatuto de Autonomía de Aragón mediante la Ley Orgánica 6/1994 de 24 de marzo, al objeto de otorgarle el máximo rango jurídico. Del conjunto de 32 competencias que se incluyen en los Acuerdos, 16 serían nuevas en relación a los contenidos del Estatuto de Autonomía de Aragón. Tendrían el carácter de competencias exclusivas: las fundaciones de interés para la Comunidad Autonóma; las cooperativas y mutuas no integradas en el sistema de Seguridad Social; el Servicio Meteorológico de la Comunidad Autónoma.

Tanto desde el punto de vista competencial como financiero tendrían mucha más importancia las nuevas competencias de desarrollo legislativo y ejecución, ya que incluirían, fundamentalmente, la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, lo que implicaría una importante cuantía de financiación adicional. Por otra parte, se transferirían en este apartado las competencias en corporaciones de derecho público y en prensa, radio, televisión y otros medios de comunicación social.

Se incluían además diez nuevas competencias de ejecución entre las que merecen destacarse las del I.N.SER.SO. (gestión de las prestaciones y servicios sociales del sistema de Seguridad Social) y las de ejecución de la legislación laboral en materia de relaciones de trabajo, seguridad e higiene en el trabajo, expedientes de regulación de empleo, sociedades anónimas laborales, etc. Por otra parte, entre las competencias en que se mejora la función con que se contaba se encuentra la de casinos, juegos y apuestas que podrían pasar a ser exclusivas de la Comunidad Autónoma una vez excluidas las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas y las Loterías Nacionales. Esta ampliación competencial abre un nuevo período en la evolución de las cifras del presupuesto de la Comunidad Autónoma.

La mayor parte de las materias del Pacto Autonómico, entre ellas I.N.SER.SO., cuyo Decreto de Transferencia fue publicado el día 1-III-1994 -aunque la responsabilidad efectiva se tuvo a partir del día 1-VII-1996- y Universidad y Enseñanza Superior, con competencias efectivas desde el 1-I-1996, han sido ya traspasadas a la Comunidad Autónoma de Aragón. Las transferencias en educación no universitaria (primaria y secundaria) se recibieron en 1998.

Si el título competencial del Estatuto de Autonomía se amplió con el Pacto Autonómico de 1992, el 30-VI-1994 las Cortes de Aragón aprueban definitivamente una nueva reforma del Estatuto y la remiten al Congreso de los Diputados para ser aprobada finalmente por la Ley Orgánica 5/1996 de 30 de Diciembre de Reforma de la Ley Orgánica 8/1982 del Estatuto de Autonomía de Aragón y entrar en vigor a partir del día 20-II-1997.

La nueva reforma, además de definir a la Comunidad Autónoma como nacionalidad, supone un avance sustancial. Las nuevas competencias exclusivas son siete, entre las que se encuentran: el Régimen Local, las Cámaras Agrarias, de Comercio e Industria; los colegios profesionales; la protección y tutela de menores; la ordenación farmacéutica.

Entre las competencias exclusivas a las que se dota de mayor contenido y las que pasan de desarrollo legislativo y ejecución a ser exclusivas se encuentran Patrimonio cultural, Investigación científica y técnica, sobre Comercio interior y defensa del consumidor, Fundaciones, la Organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno, sobre Instalaciones de producción, distribución y transporte de energía y sobre proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos de interés para la Comunidad Autónoma. Aunque también se incorporan normas adicionales de protección del medioambiente, transporte de mercancías y viajeros, medios de comunicación o aeropuertos cuya gestión no se reserve el Estado, la competencia emblemática es el traspaso de la gestión del I.N.SALUD.

El presupuesto de 1997 refleja una nueva etapa con la asunción de nuevas transferencias, incrementándose un 25 % respecto al anterior de 1996. En la cuantía que alcanza el Presupuesto de Aragón en 1997 (224.211 millones de pta.) inciden, entre otros factores, las partidas correspondientes a la transferencia en materia de Universidad, por un importe de 12.161,5 millones de ptas., y del traspaso del I.N.SER.SO., con una cuantía de 5.477,7 millones de pta. La primera ha pasado a engrosar la financiación incondicionada vía participación en los ingresos del Estado, y la segunda la financiación condicionada a través de transferencias corrientes. Otras partidas significativas que podrían destacarse es la cuantía de gastos de personal 30.804 millones de pta. en 1997 y 90.717 en el 2000, debido fundamentalmente a las transferencias en educación. En ese año (1997) la carga de la deuda ascendía en el presupuesto a 28.400 millones de pta., un elevado nivel de endeudamiento -la deuda viva al 31-XII-1996 ascendía a 129.534 millones de pta.- lo que genera que los gastos financieros derivados de préstamos o empréstitos ascienda a 14.300 millones de pta., mientras que la cancelación de préstamos a medio y largo plazo a 14.100 millones de pta. No obstante, en el presupuesto del año 2000 los gastos financieros se han reducido casi a la mitad, 8.045 millones, el 2’3 % del total de gastos.

En el presupuesto de ingresos las principales partidas son los tributos cedidos y el porcentaje de participación en los ingresos del Estado, partida que se modifica como consecuencia del acuerdo 1/1996 de 23-IX por el que se aprobaba el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas para el quinquenio 1997-2001 y que introduce la participación en porcentajes variables de la cuota líquida del I.R.P.F. devengada en cada Comunidad, con objeto de incrementar el grado de corresponsabilidad fiscal.

En relación al nuevo sistema de financiación con vigencia hasta el año 2001, la evolución de los recursos puestos a disposición de las Comunidades Autónomas va a depender básicamente, del crecimiento anual del I.R.P.F. en cada comunidad y de los I.T.A.E. (ingresos tributarios ajustados estructuralmente). Entre los distintos escenarios que pueden elaborarse en relación a los ingresos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los próximos años, Aragón es una de las comunidades que aparece con menores tasas de crecimiento, e incluso -junto con Asturias, Cataluña y Madrid- puede llegar a percibir ingresos del fondo de garantía que se introduce en los citados acuerdos.

Tal como recoge en el cuadro, la cuantía de la financiación condicionada procedente del F.E.O.G.A.-garantía, que ha sido de una gran importancia en estos últimos años y cuyo importe en el año 1997 se eleva a unos 73.000 millones de pesetas, 70.000 millones en 1999 y 71.000 en 2000. Estas cifras mantendrán previsiblemente en los próximos años una evolución regresiva al hilo de la profundización en la reforma de la Política Agraria Comunitaria (P.A.C.). Como podemos observar en el cuadro, sin las Transferencias de la P.A.C. el Presupuesto de 1997 se reduciría a 152.788 millones, suponiendo en este caso un 1,56 % sobre el conjunto de las diecisiete Comunidades Autónomas y un 5,92 % del P.I.B. aragonés. Este cambio contable haría que la Comunidad Autónoma de Aragón se situase por encima del tope máximo permitido en relación a su endeudamiento, de acuerdo con los criterios del artículo 14 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, lo que pone de manifiesto uno de los principales problemas a que debe enfrentarse la hacienda regional: su excesivo endeudamiento en los años transcurridos de la década de los 90, lo que unido al previsible rigor del Plan de Estabilidad y Crecimiento acordado recientemente por la Unión Europea, apunta a previsibles dificultades presupuestarias en los próximos años.

• Bibliog.: «La Hacienda Regional»; XXIV Semana de Estudios de Derecho Financiero, Ed. Derecho Financiero, Madrid, 1977. Documentos para la Historia del Regionalismo en España; Ed. instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977. Constituciones Españolas y Extranjeras; 2 vols., Ed. de J. Esteba, Taurus, Madrid, 1977. Linares Martín de Rosales, J.: «Comentarios a la LOFCA»; Hacienda Pública Española, n.° 65, Ed. instituto de Estudios Fiscales. Palao Taboada, C.: La Hacienda Regional y el Proyecto de Constitución; Ed. Universidad de Zaragoza, Zaragoza, 1978. Pedrós, A.: La Financiación de las Comunidades Autónomas en España; Ed. instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1979. De Luis y del Arco: La distribución de los impuestos en una Hacienda federal; Ed. instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1978. Oates, W.: Federalismo Fiscal; Ed. instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977. Id.: The Political Economy of Fiscal Federalism; Ed. Lexington Books, Toronto, 1977. Anastopoulos, J.: Les aspects financiers du Federalisme; Ed. Librairie Génerale de Droit et de Jurisprudence, París, 1979. Análisis del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Aragón; U.G.T., 1997 a 2000.

 

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