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Estatuto de Autonomía

Contenido disponible: Texto GEA 2000  |  Última actualización realizada el 06/06/2011

DESCRIPCIÓN GENERAL

A la luz de la Constitución española de 1978 puede definirse como tal a una categoría de ley mediante cuya aprobación se lleva a cabo la institucionalización de una comunidad autónoma. Se trata de una ley, lo cual implica que debe intervenir en su elaboración el órgano legislativo del Estado, las Cortes, pero, al mismo tiempo, es una categoría especial de ley por dos motivos. Es el primero su calificación por la Constitución como ley orgánica (art. 81), lo cual implica que tanto su aprobación, como su modificación o derogación exigen el pronunciamiento favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto de Estatuto. Es una ley especial también, en segundo lugar, porque en su procedimiento de elaboración se da entrada a elementos ajenos al estricto proceso parlamentario: intervención de diputados provinciales y representantes parlamentarios del territorio, o sólo de estos últimos, y referéndum -que puede llegar a ser doble- por parte del electorado del territorio donde va a regir, aunque tal votación sólo es exigible para constituir una comunidad autónoma plena.

Con esta última referencia queda clara la existencia de dos tipos de Estatutos de Autonomía en atención, también, a los dos tipos de comunidades autónomas que es posible constituir: comunidades autónomas de autonomía inicial reducida y comunidades autónomas de autonomía plena desde un primer momento. Los Estatutos de Autonomía de una y otra son, obviamente, distintos en su contenido y, según mandato constitucional, en su forma de elaboración. En concreto, para elaborar un Estatuto de Autonomía que pretenda institucionalizar una comunidad autónoma de autonomía inicial reducida -que es, en definitiva, el camino que parece seguirse en Aragón, como se indicará más adelante- es necesaria una primera fase de iniciativa por parte de los municipios y de las Diputaciones Provinciales, con unas proporciones en cuanto a número y población reguladas por el art. 143 de la Constitución. A esta fase sigue la de elaboración del Estatuto por una Asamblea compuesta por los miembros de las Diputaciones provinciales y por los diputados y senadores, y, por fin, la elevación del proyecto de Estatuto a las Cortes generales para su tramitación como ley. (Véase la voz Asamblea de Parlamentarios Buscar voz..., a fin de cotejar los cambios sucedidos desde que se preveía la intervención de este órgano en el proceso de elaboración del Estatuto, en ese caso siguiendo la vía del art. 151.)

PROYECTOS HISTÓRICOS DE ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE ARAGÓN

Puede afirmarse -y los datos lo prueban- que la reivindicación regional en Aragón es bastante tardía con relación a los movimientos regionales y nacionales que tienen lugar en territorios, por ejemplo, que perdieron al mismo tiempo que los aragoneses sus instituciones propias de gobierno con la Nueva Planta Buscar voz... borbónica. El siglo XIX aragonés aparece virgen de preocupaciones regionales, y sólo existen los lógicos intentos de salvaguardar un Derecho foral que parece amenazado ante la codificación civil. No obstante, esta actitud será característica sólo del estamento de juristas y no, en ningún caso, expresión de un sentimiento popular generalizado.

El resurgir regionalista en Aragón tendrá lugar con los inicios del nuevo siglo manifestándose con la creación de un buen número de asociaciones, periódicos y grupos de toda índole de corte regionalista. Desde el punto de vista estatutario nos interesa resaltar la creación, en 1914, del grupo de tendencia conservadora Unión Regionalista Aragonesa -nótese la fecha, un año posterior al real decreto que posibilita la formación de Mancomunidades Provinciales-, puesto que será éste quien el 9-XII-1923 publique su Proyecto de Bases para un Estatuto de la Región Aragonesa dentro del Estado Español. Un texto que no es estrictamente un Estatuto articulado y que difiere mucho en su descripción de una región de lo que sólo unos años más tarde va a entender por tal la Constitución republicana. Un texto también, que parece más municipalista y comarcalista que regional, dada la importancia y significación que concede a los primeros. Un proyecto, por fin, que ve la luz tres meses después de la instauración de una Dictadura Buscar voz... que será en la práctica la negadora de cualquier posible vertebración regional, derogando la Mancomunidad catalana y desencantando de esa forma a quienes hubieran podido pensar, como quizá los firmantes del proyecto, que en un período autoritario era posible la instauración de unas instituciones regionales auténticas. Avalaban el texto, entre otros, Antonio de Gregorio Rocasolano Buscar voz..., Salvador Minguijón Buscar voz..., Emilio Gastón Buscar voz..., Inocencio Jiménez Buscar voz..., José María Sánchez Ventura Buscar voz..., Manuel Marraco Buscar voz..., Miguel Sancho Izquierdo Buscar voz..., Miguel Labordeta Buscar voz..., etc.

Una importancia cualitativamente distinta cobra la situación en la II República Buscar voz..., en virtud de la posibilidad constitucional de instaurar regiones. Este rasgo, probablemente el más resaltable de la Constitución de 9-XII-1931, abre la creación de un Estado regional (en la terminología que el profesor italiano Ambrosini acuñará con base en la Constitución republicana), nota que por su indudable modernidad habrá de ser imitada en alguna Constitución europea de postguerra, como la italiana. Dos únicos frutos autonómicos tendrá la Constitución republicana, el Estatuto catalán, de 15-IX-1932, y el vasco, ya aprobado en plena guerra. En Aragón no se intentará seguir el camino estatutario sino hasta los últimos tiempos de la República en paz, pues no puede señalarse como un proyecto serio las llamadas Bases del Sindicato de Iniciativa y Propaganda de Aragón Buscar voz... elaboradas el día 27-IV-1931 en Zaragoza, es decir, al poco de instaurarse el nuevo régimen y aun antes de la aprobación de la Constitución; bases, por cierto, de las que nadie volverá a acordarse en el período republicano. El cambio cualitativo de la situación con los únicos dos proyectos importantes, razonados y hasta de verdadera influencia popular -esto sólo uno de ellos-, tiene lugar ya durante el mandato del Frente Popular Buscar voz... y a escasas semanas del inicio de la guerra civil Buscar voz....

El llamado Estatuto de Caspe Buscar voz... será el resultado visible de la convocatoria de un Congreso Regional de Juventudes de Izquierda que se celebraría en Caspe los días 1, 2 y 3 de mayo de 1936. Una reunión en su origen juvenil se transformaría en una Asamblea política predominantemente apoyada por Izquierda Republicana y Unión Republicana Buscar voz..., también en alguna medida por el PSOE y la UGT mientras que la otra gran fuerza obrera, CNT Buscar voz..., celebraba en esas fechas su Congreso de Zaragoza. Alma inspiradora del Congreso sería Gaspar Torrente Buscar voz..., con una antigua militancia regionalista, que formaría junto con Bordonaba, Repollés, Alcubierre, los presidentes de las tres Diputaciones y otras nueve personas más, una comisión encargada de redactar un Estatuto de Autonomía que se ultimaría en junio de 1936.

También en junio de 1936 aparece otro proyecto de Estatuto que luego sería llamado «de los notables» o «de los cinco», en atención a las cinco firmas que lo suscribían: Domingo Miral Buscar voz..., Andrés Giménez Soler Buscar voz... Francisco Palá Mediano Buscar voz..., Antonio de Gregorio Rocasolano Buscar voz... y Francisco Bernad Partagás Buscar voz....

Ambos proyectos, representan el grado máximo de concreción de la idea regional y de perfección técnica en la escasa historia estatutaria aragonesa, tan trágicamente truncada, aun cuando puedan señalarse diversas diferencias o peculiaridades, signo de su distinta orientación política y hasta, en otro sentido, de la calidad jurídica de sus firmantes.

El proyecto de Caspe es corto -tiene 21 artículos y 4 disposiciones transitorias- y se distingue por la voluntad de llenar de competencias el «gobierno» de Aragón, entidad que se compone de un Parlamento, el presidente y el Consejo Ejecutivo. El Parlamento es elegido democráticamente y a su vez elige al presidente y éste al Consejo Ejecutivo. No existe una excesiva preocupación por enlazar con la tradición histórica aragonesa y, así, no se utiliza la mención «Cortes», sino Parlamento, no se habla del Justicia y, por otro lado, no hay ninguna referencia a lenguas distintas del castellano. Se nota en él una evidente inquietud cultural y una vocación de intervenir en las áreas de competencia más necesarias a los intereses de Aragón.

El Estatuto de los cinco es más amplio, pues cuenta con 68 artículos y hay en el mismo una ordenación técnica y una utilización del lenguaje jurídico evidentemente muy superior en calidad al de Caspe. Esta supremacía la pierde, sin embargo, en potenciación de las instituciones democráticas, pues las Cortes no son elegidas por sufragio universal sino por sufragio indirecto, por medio de los regidores de los municipios. La institución del Justicia Buscar voz... se configura como la de mayor importancia en este Estatuto, como el representante político de Aragón que, al mismo tiempo, defiende las libertades de sus ciudadanos. La utilización de un lenguaje excesivamente respetuoso de la tradición (Fueros, Lugartenientes, Tribunal de Judicantes, etc.) fue una de las causas del ataque de la izquierda a este Estatuto, calificado por ello de retrógrado.

ESTAUTO DE AUTONOMÍA DE 1982

El Estatuto de Autonomía de Aragón fue aprobado por la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, después de un proceso de reforma marcado por agrias polémicas entre las fuerzas políticas aragonesas que necesitaría de un acuerdo político nacional (los Pactos de la Moncloa de 31-VII-1981) para que, en unión de otros procesos estatutarios desarrollados en diferentes Comunidades Autónomas, pudiera concluir su tramitación y aparecer publicado en el B.O.E.

El origen de estos Pactos se encuentra en la necesidad de unificar y homogeneizar un proceso autonómico que en virtud del principio dispositivo, de la discrecionalidad con que la Constitución dejaba su dirección a los territorios que desearan convertirse en Comunidades Autónomas, podía irse de las manos y abocar a resultados aberrantes, con la consecuencia de la difícil gobernabilidad del Estado. Cuestiones como la de los plazos de ejercicio de la iniciativa autonómica, núcleo competencial traspasable, transferencias suplementarias al margen o ya en el Estatuto, estructura organizativa básica y otras, debían tener un fondo común para todas las Comunidades Autónomas, a fin de evitar duplicación de estructuras administrativas y el surgimiento de insolidaridades y recelos que destruirían la esencia de un Estado no del todo definido por la Constitución. La Comisión de Expertos presidida por el profesor Eduardo García de Enterría fue constituida para emitir un dictamen acerca de la resolución de cuestiones tales como las enumeradas. En base al dictamen presentado en mayo de 1981, los partidos entonces mayoritarios, U.C.D. y P.S.O.E., firmarían los Pactos autonómicos que permitirían el relanzamiento definitivo del proceso autonómico. Esta «convención constitucional», como se han definido los Pactos, iba a tener también su aplicación al caso de la futura Comunidad Autónoma aragonesa.

Se aprueba, por tanto, el Estatuto de Autonomía aragonés con cerca de tres años de diferencia respecto al primero de todos, el Estatuto de Autonomía vasco (que lo fue por Ley Orgánica 3/1979 de 18 de diciembre) y este hecho es sumamente facilitador tanto para el intérprete que se acerque al Estatuto aragonés e intente comprender sus conceptos, como para los mismos rectores de la Comunidad aragonesa, que van a encontrar una práctica autonómica que permitirá evitar fáciles tropiezos. Al margen de la posibilidad de aprender sobre el yerro y el acierto ajeno, hay que notar también cómo en el puro plano jurídico contamos ya con un estimable cuerpo de sentencias del Tribunal Constitucional que han aclarado cuestiones básicas del sistema estatutario. La resolución de múltiples conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas vasca y catalana, la resolución, también, de recursos de inconstitucionalidad producidos en la dialéctica entre los entes nombrados, ha sido la ocasión para que el Tribunal Constitucional explique y marque guías seguras acerca de cuestiones tales como, entre otras, el concepto de autonomía, la extensión a dar a la expresión competencias exclusivas, o a la de legislación básica. Serie de cuestiones, como comprende el jurista y el lego, esenciales para la puesta en marcha y desarrollo de nuestro Estatuto.

A partir de su entrada en vigor desaparece el régimen de preautonomía existente (fundamentado en el Real Decreto Ley 8/1978, de 17 de marzo) y nace la Comunidad Autónoma de Aragón que tras un período de provisionalidad conoce su plena consolidación a partir de las elecciones de 8-V-1983 y la constitución de las primeras Cortes de Aragón Buscar voz... el 20 de mayo del mismo año.

El Estatuto de Autonomía se elabora aplicando los trámites que se recogen en los arts. 143 y 146 en relación con la disposición transitoria primera de la Constitución. Ello supone desde un punto de vista material que la Comunidad tiene inicialmente un horizonte de competencias limitado al listado del art. 148 de la Constitución (urbanismo, ordenación del territorio, vivienda, agricultura, cultura, industria, sanidad, asistencia social... son las principales competencias asumidas) y que, consiguientemente, éste sólo podrá ser ampliado o bien por la reforma del Estatuto una vez pasados cinco años de su vigencia (art. 148.2 de la Constitución), o bien mediante Leyes Orgánicas de Transferencia o delegación de competencias tal y como dispone el art. 150.2 de la Constitución.

En otro orden de cosas el Estatuto refleja por doquier el conjunto de los acuerdos políticos suscritos el 31-VII-1981 lo que da lugar a determinadas prescripciones sobre el funcionamiento de las instituciones caracterizadas por la restricción en sus posibilidades de actuación como serían la limitación temporal de los períodos de sesiones parlamentarias, el tope en el número de Consejeros del Gobierno aragonés (Diputación General Buscar voz...), la prohibición de la profesionalización de los Diputados, la decisión de «funcionarizar» a los Directores Generales, un determinado modo de reparto entre la representación política de las tres provincias, etc.

Peculiaridad propia en el Estatuto aragonés: Que las necesidades de homogeneización y uniformización fueran capitales a la hora del último impulso al proceso autonómico, no quiere decir que el Estatuto de Autonomía de Aragón olvide el reconocimiento de lo que pueden ser hechos diferenciales del pueblo o del espacio territorial de la Región. Desde luego que la estructura básica, que la organización, que las competencias de nuestro Estatuto difieren en bien poca medida de los contenidos del Estatuto riojano o castellano. Pasar por alto este hecho sería engañarse en pro de un autonomismo de vía estrecha. Hay que reconocer que el resultado final autonómico se separa en cierta medida de lo que fueron anhelos y premisas intelectuales y políticas en los años dorados de la primera transición. La complejidad de la gobernación del Estado, las exigencias de una economía moderna han impuesto la necesidad unificadora pero sin olvido de ciertos elementos propios del hecho aragonés. En el Estatuto podemos encontrar, así, la referencia básica a una unidad e identidad histórica aragonesa (art. 1), a las banderas y el escudo, que también son los tradicionales (art. 3). Hallamos también esa fórmula tan poco jurídica a priori, con unos resabios pactistas de difícil encaje en el sistema, como la contenida en la disposición adicional quinta, donde el pueblo aragonés no renuncia «a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia» y que podrán ser actualizados en un proceso semejante -pero de difícil aplicación- al seguido para el «amejoramiento y reintegración foral» navarro.

Referencias a la historia, a la tradición, a las que hay que sumar la competencia exclusiva sobre la conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil aragonés (art. 35.1.4), un Derecho que además de historia es todavía vivencia y puede ser elemento de dinamismo. El Estatuto, con muy buen sentido, ha incluido esta competencia dentro de las propias aragonesas, aun cuando, dada su deficiente colocación en la Constitución (dentro del art. 149, que habla de las competencias exclusivas del Estado), podía haberse pensado en que sólo podría asumirse por las Comunidades de autonomía plena o por Aragón una vez transcurridos los cinco años preceptivos a que se refiere el art. 148.2 de la Constitución.

Aflora, de nuevo, el hecho peculiar aragonés en el encargo de protección a las modalidades lingüísticas de Aragón (art. 7), para lo que se concede competencia exclusiva a la Comunidad (art. 35.1.23). Igualmente en la regulación del Justicia de Aragón (arts. 30 y ss.), a cuyas peculiaridades nos referiremos más adelante.

Pero al margen de estos datos históricos, culturales, son también, sin duda, muestras del hecho peculiar aragonés otros preceptos desparramados por el Estatuto que reflejan la situación económica del territorio caracterizada por los desequilibrios internos, la despoblación, la emigración. Así, por ejemplo, los diversos encargos para luchar contra estas características negativas que se contienen en los arts. 6.2.b), 6.2.c), 57.1 y 57.5, presididos todos ellos por la cláusula de transformación contenida en el art. 6.2.a), que deberá presidir la actuación de todos los poderes públicos aragoneses, que consagra una especie de «revolución social pendiente», como algún autor italiano ha denominado la correspondiente en la Constitución de su país, y que, hay que reconocerlo, será de difícil control por los tribunales caso de que alguien, con legitimación para llevar ante ellos un determinado asunto, considere que se infringe. La falta, quizá, de directa posibilidad de hacer aplicable la pretensión no debe llevar, sin embargo, a minusvalorar el alcance de la cláusula, que puede servir de apoyo a una Asamblea regional, a unos poderes públicos decididos, de verdad, a «promover las condiciones adecuadas para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, y facilitar la participación de todos los aragoneses en la vida política, económica, cultural y social».

Instituciones de gobierno, representación y control en el Estatuto de Autonomía de Aragón: La estructura institucional prevista en el Estatuto de Autonomía de Aragón reproduce el modelo del Estado, el de cualquier ente territorial. Existe un órgano legislativo que representa al pueblo aragonés -las Cortes (arts. 12 y ss.)-, un órgano ejecutivo que ejerce el gobierno -la Diputación General (arts. 23 y ss.)- con su Presidente al frente (arts. 21 y ss.), y una estructura judicial que, aunque regulada en el Estatuto (arts. 28 y ss.) es parte del Poder judicial del Estado, que es único (arts. 117 y ss. de la Constitución), como ha resaltado la sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de junio de 1982.

Las Cortes de Aragón son el órgano de representación popular, quienes ejercitan la potestad legislativa y en quienes radica, en última instancia, la legitimación democrática que sirve de justificación a sus poderes de impulso y control de la Diputación General y de designación, también, del Presidente de esta Diputación. La composición de las Cortes se fija en la disposición transitoria primera, aunque cabe la posibilidad de modificaciones siempre y cuando se respeten los límites que fija el art. 19. Este último artículo, muy importante, tiene el objetivo de evitar la sobre o sub-representación de determinadas zonas del territorio en virtud de la fijación de las circunscripciones electorales.

La forma de designación del Presidente de la Diputación General de Aragón (art. 22) es muy semejante a la establecida en la Constitución para la designación del Presidente del Gobierno. Se trata del mismo procedimiento de investidura y también la forma de cese es semejante en virtud de la aceptación de la moción de censura constructiva (art. 17). El Presidente de la Diputación General se configura como director y coordinador de la acción del Gobierno regional (art. 21.2), nombra a los Consejeros (art. 23.2) y responde políticamente ante las Cortes (art. 21.3). Mayores precisiones sobre el estatuto del Presidente y de los Consejeros derivarán de una futura Ley de Cortes que prevé el Estatuto (art. 23.3).

Como se ha indicado, existen en el Estatuto preceptos referidos a la Administración de Justicia (arts. 28 y ss.), que se abren con la mención al Tribunal Superior de Justicia de Aragón, como órgano en el que culmina la organización judicial del territorio. Como parte del Poder Judicial estamos ante un órgano no estatutario, no parte de la Comunidad Autónoma, sino, simplemente, con una serie de competencias (art. 29) a ejercitar en el territorio de la Comunidad. De ahí, también, el papel básico que a la legislación estatal -nótese la referencia del art. 29 a la Ley Orgánica del Poder Judicial- corresponderá en cuanto a la estructuración de sus competencias y de su personal (art. 30). En cualquier caso, el control de la actividad de la Comunidad Autónoma se atribuirá, en última instancia, a este órgano (art. 29.1.c).

Control, habría que añadir, judicial, pues otros tipos de control aparecen previstos en el Estatuto. Así, por ejemplo, la Institución del Justicia de Aragón servirá para, entre otras cosas, «supervisar la actividad de la Administración de la Comunidad Autónoma» (art. 33.2). Esta institución, el Justicia, que recuerda en nombre y en alguno de sus contenidos a su antecesor histórico, está llamada en el futuro a tener una importancia capital. El éxito de su gestión dependerá del contenido de la Ley que lo regule (art. 34) y de su correcto engarce y coordinación con la institución paralela del Defensor del Pueblo regulada en el art. 54 de la Constitución (art. 33.1 del Estatuto).

Competencias de la Comunidad Autónoma aragonesa y su problemática jurídica: Al margen de atribuciones singularizadas (arts. 53, 57 y otros), es el título II del Estatuto (arts. 35 a 42) quien regula las competencias de la Comunidad Autónoma aragonesa. El artículo fundamental de entre todos los comprendidos en este título es el 35, donde se regulan las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma. Quien pretenda, sin embargo, deducir de la mera lectura de este precepto el estado de las posibilidades de actuación de la Comunidad sufrirá, sin duda, errores fundamentales, pues ni los conceptos, ni la misma técnica utilizada son inmunes al error del lector. Hagamos notar, así, en primer lugar, lo equívoco de la expresión «competencias exclusivas», que, en una interpretación literal, llevaría a la conclusión de la exclusión en su ámbito de la intervención de cualquier poder estatal. La consulta, sin embargo, a los números de este art. 35 permite apreciar en seguida cómo esa exclusividad sólo se puede ejercitar en muchas ocasiones en el marco de lo dispuesto en la legislación estatal (vid. art. 35.1, números 2, 4, 8, 10, 13, 22). En unas ocasiones se trata de remisiones a lo que disponga una Ley básica del Estado (párrafo 10), en otros a una Ley Orgánica (párrafo 22), en otros, simplemente, se actuará con atención a la legislación del Estado (párrafos 2, 13 y otros). Lo que ocurre, en realidad, es que, como el Tribunal Constitucional ha dicho en varias ocasiones (vid., por ejemplo, sentencia de 28 de enero de 1982), las competencias exclusivas tienen muchas veces una vocación natural a convertirse en competencias concurrentes con las del Estado. En el fondo los Estatutos de Autonomía utilizan «equívocamente» el concepto de competencia exclusiva (sentencia de 8 de febrero de 1982), como se prueba con las expresiones «sin perjuicio» de la competencia estatal, o «de conformidad» con la legislación del Estado, o «en los términos que establezca» una legislación del Estado (vid. como prueba en el Estatuto aragonés el art. 35.1, los números 10, 13 y 22).

Una conclusión se impone, entonces, y es que el Estatuto no es la única ni la primordial fuente de atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, contra lo que pudiera pensarse a primera vista. Lo es también la Constitución y en particular sus arts. 148 y 149, y lo son también las leyes a las que la Constitución o los mismos Estatutos llaman para la delimitación de las competencias autonómicas. El Tribunal Constitucional ha tenido ya la ocasión de insistir sobre este particular en sus sentencias de 23 de marzo y 24 de mayo de 1982.

Cuando la norma estatutaria atribuye competencias a la Comunidad Autónoma en el marco de lo que dispone la legislación básica del Estado (como sucede en el art. 36 del Estatuto de Aragón), es cuando puede apreciarse más claramente esta pluralidad de fuentes delimitadoras de competencia. En este sentido debe resaltarse cómo el Tribunal Constitucional, en diversas sentencias (por ejemplo, 28 de julio de 1981, 28 de enero de 1982), ha indicado cómo no es necesaria la existencia de una legislación básica del Estado con tal denominación para que la Comunidad Autónoma ejercite su competencia legislativa, sino que esta legislación básica vendría constituida por los principios básicos que lógicamente se dedujeran del Derecho existente, que puede, incluso, ser preconstitucional y, en última instancia, establecido no con norma de rango legal, sino reglamentaria. Esta doctrina lleva consigo un favorecimiento de la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas al no limitarlas al desarrollo de una normativa que el Estado podría demorar y, a su vez, una limitación en el sentido de la necesidad de atenerse a una normativa expresa estatal -aun preconstitucional-, obviando lo que podría desenvolverse en una interpretación favorable a la actividad de las Comunidades Autónomas, en un desarrollo de los escasos principios que se derivarían de la Constitución considerada, a esos efectos, como norma básica.

Pero no sólo esta relación dialéctica con la normativa estatal debe tenerse bien presente a la hora de describir las competencias de la Comunidad Autónoma aragonesa, sino que, además, hay que delimitar cuáles de entre las enumeradas pueden ser de ejercicio inmediato y cuáles necesitan de una Ley Orgánica singular de transferencias o del transcurso de los cinco años, ambas premisas referidas en el art. 37.2 del Estatuto. El Estatuto en este punto comete, probablemente, una falta técnica de gran calibre al incluir en su articulado competencias no susceptibles de ejercicio inmediato, sino necesitadas de intervención estatal previa. La lectura del párrafo 2.º del art. 37 («La asunción de las competencias previstas en el apartado anterior de este artículo, así como aquellas otras que, reguladas en este Estatuto, estén incluidas en el ámbito del art. 149.1 de la Constitución, se realizarán por uno de los siguientes procedimientos») deja bien a las claras que los arts. 35 y 36 -queda claro que el 37 contiene competencias de no asunción inmediata- deben leerse paralelamente al art. 149.1 de la Constitución, de tal forma que si en los artículos aragoneses se encuentra algún precepto incluido en el art. 149.1 de la Constitución como competencia exclusiva del Estado, la asunción del mismo solo podrá llevarse a cabo mediante los procedimientos del art. 37.2 del Estatuto. No todas las materias que los arts. 35 y 36 contienen son, por tanto, ya de competencia de la Comunidad Autónoma. La referencia a la ordenación de recursos hidráulicos (art. 35.1.11 en su párrafo segundo) es una de las que más resaltan como de imposible ejercicio autonómico, a no ser que medie transferencia singular, al estar incluida en el art. 149.1.22 de la Constitución como competencia del Estado. Se consigue, pues, un bloque «presentable» de competencias, pero que debe leerse con precaución y teniendo siempre bien presentes las prescripciones constitucionales para que pueda entenderse como asumido desde el primer momento.

Por último, debe tenerse presente la asunción de las competencias que ya fueron transferidas al Ente Preautonómico (disposición transitoria undécima) y la instauración de una Comisión mixta (disposición sexta) para la negociación de la transferencia de las funciones contenidas en el Estatuto.

Concreción del sistema estatutario: La llamada a la Ley regional: Presupuesta ya tras lo dicho en el punto anterior la indeterminación que, en algunos casos, preside el sistema de atribución de competencias, resta por hacer notar que numerosas cuestiones de mayor o menor importancia en cuanto al devenir de la autonomía aragonesa quedan diferidas por el Estatuto a lo que disponga en el futuro una Ley regional. En algunos supuestos de remisión puede ser la misma complejidad o dificultad del tema la que fuerza a los autores del Estatuto a dejar las respuestas definitivas o el desarrollo de los temas que se apuntan a una futura Ley. En otros son cuestiones políticas conflictivas las que se han orillado para hacer posible, al fin, la consecución del Estatuto de Autonomía.

Así, sin ánimo de agotar las menciones y siguiendo el mismo orden del articulado, podríamos señalar cómo las leyes regionales deben decidir y regular temas como los siguientes: la constitución de comarcas (art. 5), la participación de las comunidades aragonesas de fuera de Aragón en la vida social y cultural (art. 8), la determinación de la sede de las Cortes de Aragón (art. 12; la disposición transitoria duodécima disponía que provisionalmente fuera la ciudad de Zaragoza), la forma de designación de Senadores en ejecución de lo dispuesto en el art. 69.5 de la Constitución (art. 161), la regulación de la moción de censura (art. 17.3), la ley electoral (art. 18.8, y véase también la referencia a la elección de Cortes en la disposición transitoria tercera), el estatuto de los miembros de la Diputación General (art. 23.3), la modificación de la sede de la Diputación General (art. 24.2), el alcance de las funciones del Justicia, elección e incompatibilidades (art. 34), la articulación de los servicios periféricos de la Comunidad a través de las Diputaciones provinciales (art. 45.1), la coordinación de las funciones de las Diputaciones provinciales (art. 45.2), la transferencia o delegación de facultades a Diputaciones y Ayuntamientos (art. 45.3), el volumen y características del endeudamiento de la Comunidad Autónoma (art. 51.2) y la forma de rendición de las cuentas de la misma Comunidad (art. 55.3).

La enumeración de remisiones, como se habrá podido comprobar, es de muy diversa significación, pero entre ellas está, ni más ni menos, la elección del modelo territorial de prestación de los servicios administrativos (capacidad y forma de prestación de los servicios por Diputaciones y Ayuntamientos), junto con la posibilidad de nacimiento de nuevas divisiones territoriales (comarcas) y la posibilidad de configuración política del mapa de la región por medio de la Ley electoral. No es, ni mucho menos, intrascendente esta remisión de trabajo a la Asamblea legislativa, a las Cortes, lo que hace que se acentúe el papel político de éstas.

Tampoco debe despreciarse el papel fundamental del Reglamento de las Cortes (art. 14), dadas las escasas directivas que sobre organización y funcionamiento de las Cortes contienen los correspondientes preceptos (arts. 12 a 20).

REFORMAS POSTERIORES

La vida del Estatuto de Autonomía de Aragón se caracterizará a partir de su entrada en vigor y al margen de su «desarrollo» legislativo que afrontan prontamente las Cortes de Aragón Buscar voz... por continuas tentativas de reforma postuladas fundamentalmente por el Partido Aragonés que se transformarán en proyectos concretos cuando este Partido alcance a partir de julio de 1987 la Presidencia de la Comunidad. Paralelamente se realizarán intentos de ampliación de sus posibilidades, lo que tendrá determinados frutos en la legislación sobre el Derecho Civil Aragonés Buscar voz... (con la Ley 2/1985, de 21 de mayo, sobre la Compilación del Derecho Civil de Aragón), sobre cuya atribución de competencias a la Comunidad Autónoma podrían existir dudas jurídicas al no estar prevista en el art. 148 de la Constitución aunque sí reflejada como competencia exclusiva en el art. 35 de Estatuto (una Sentencia del Tribunal Constitucional de 1993 dejará definitivamente consagradas las amplísimas posibilidades legislativas en este terreno todavía no utilizadas), y en la imaginación de posibilidades de funcionamiento de las Cortes de Aragón superadoras de los términos estrictos del articulado del Estatuto y que se consiguen a partir de su Reglamento de 1984.

Unos nuevos acuerdos autonómicos nacionales entre el Gobierno, el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Popular de 28 de febrero de 1992, abren un proceso general de reforma de los Estatutos de Autonomía que como el aragonés, daban lugar a una autonomía limitada, menos plena o de segundo grado como dio en llamarla la doctrina jurídica y la jerga política. La voluntad de lo acuerdos es ampliar el marco competencial de los Estatutos de Autonomía y con fundamento en los mismos se promulgará la Le Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución. Esta Ley Orgánica es una de la previstas en el art. 150.2 de la Constitución y supone la entrega a las Comunidades Autónomas mencionadas en su art. 1.º (entre ellas Aragón) de diversas competencias entre las que las más significativas son las de la enseñanza y la gestión de las prestaciones y servicios sociales del sistema de la Seguridad Social.

No obstante la fórmula constitucional utilizada, en muy poco tiempo se procederá a la reforma generalizada de los Estatutos de Autonomía incorporando a ellos las competencias inicialmente conferidas por la Ley Orgánica mencionada. Tiene lugar, así, la primera de las reformas del Estatuto de Autonomía de Aragón operada por Ley Orgánica 6/1994, de 24 de marzo, que como acabamos de contemplar se inserta en un proceso nacional y se limita al aspecto competencial. Fruto de esa reforma será la transferencia efectiva a la Comunidad Autónoma de Aragón de la Universidad de Zaragoza, del Inserso, de competencias diversas en materia de Colegios Profesionales, ejecución de legislación laboral, etc.

En el mismo momento en que tiene lugar esta reforma estatutaria se desarrolla en el seno de las Cortes de Aragón un proceso autónomo de reforma estatutaria. Así, una Comisión parlamentaria realiza unos trabajos con fundamento en un texto informal de 1992 que da lugar a su aprobación por el Pleno de las Cortes el 30-VI-1994 y a su envío posterior al Congreso de los Diputados para su tramitación. El paso por las Cortes Generales será relativamente lento, pues en su transcurso tendrán lugar unas elecciones autonómicas en Aragón (mayo de 1995) y unas generales en España (marzo de 1996), lo que es causa de evidentes dilaciones en la tramitación parlamentaria. No obstante estos acontecimientos, el impulso reformador no se pierde y el resultado final es la segunda reforma del Estatuto de Autonomía llevada a cabo por Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre.

El significado político fundamental de esta reforma radica, precisamente, en la soledad con que se realiza y, al tiempo, en la posibilidad de que se constituya en «modelo» a imitar por otras Comunidades Autónomas. En otro orden de cosas y a diferencia de la reforma de 1994, la reforma de 1996 no se limita al aspecto competencial sino que abarca a todo el conjunto de las materias y temas tratados por el Estatuto. Así y por destacar lo más significativo, Aragón se define como nacionalidad (art. 1.º), se suprimen las limitaciones en el funcionamiento de las instituciones que habían caracterizado el Estatuto original (arts. 9 y ss.), se introducen nuevas competencias de las que la más significativa es la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social (arts. 35 y ss.), se modifican ciertos aspectos del régimen financiero y económico...

La reforma es, pues, muy importante y sitúa al Estatuto de Autonomía de Aragón desde todos los puntos de vista en línea de perfecta congruencia con los Estatutos de las Comunidades Autónomas de autonomía más avanzada. En el plano competencial sólo se advierte la ausencia de mención a la competencia sobre ejecución de la legislación penitenciaria y la imposibilidad de configuración de una policía autónoma propia. Por error, sin embargo, han sido suprimidas algunas competencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, lo que ha dado lugar a diversos pronunciamientos de órganos judiciales aragoneses, rechazando la competencia del Tribunal para conocer del recurso de casación en materia de derecho civil propio y atribuyéndosela, congruentemente, al Tribunal Supremo. Ello ha originado una situación no suficientemente clara, en la que tanto el Tribunal Superior de Justicia de Aragón como el Supremo se declaran incompetentes para resolver casos relacionados con el derecho civil aragonés, alargando innecesariamente los procesos judiciales. Por ello se preveía una nueva reforma del Estatuto que incluyera un artículo en el que se recogiera, junto a las competencias de casación y revisión, la ampliación de las competencias a los reglamentos emanados del Gobierno de Aragón con legislación exclusiva de las Cortes, a lo relativo a competencias entre órganos judiciales aragoneses y a los recursos gubernativos sobre calificación de documentos. Sin embargo, el pleno de las Cortes de 16 de marzo de 2000 rechazó la revisión del Estatuto ya que no se alcanzaron los dos tercios de votos favorables, al votar en contra los representantes del Partido Popular.

Bibliografía:
Seminario de Estudios Aragoneses: Caspe: un Estatuto de Autonomía para Aragón. Alcrudo editor. Zaragoza. 1977.
Santamaría Pastor, Juan Alfonso, y otros: Documentos para la historia del regionalismo en España. ed. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1977
Martín Retortillo, Sebastián, y otros: Autonomías regionales en España. ed. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1978.
Muñoz Machado, S.: Derecho público de las Comunidades Autónomas. Civitas. Madrid. 1982.
García de Enterría, E.: La primacía normativa del título VIII de la Constitución; en El desarrollo de la Constitución española de 1978. ed. de Manuel Ramírez. Libros Pórtico. Zaragoza. 1983
Bermejo Vera, J. (dir.): Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Aragón. ed. IEAL. Madrid. 1985.
Contreras, M.: El Estatuto de Autonomía de Aragón. Las Bases jurídico-políticas y documentales del proceso autonómico aragonés. 2 vols. Zaragoza. 1987.
Embid Irujo, A. (dir.): Derecho Público Aragonés. Estudios sobre el Derecho de la Comunidad Autónoma de Aragón. Zaragoza. 1990
Un Estatuto de Autonomía para... Aragón. ed. Centro de Estudios socialistas de Aragón. Zaragoza. 1981
Embid Irujo, A.: Análisis del Anteproyecto de Estatuto de Aragón; en Andalán, 328, del 3 al 9 de julio de 1981.

Estatuto de Autonomía del 2007

El Estatuto de Autonomía del 2007 fue aprobado por la Ley Orgánica 5/2007 del 20 de abril, tras un proceso de negociación en el que todos los partidos llegaron a un consenso. El texto entró en vigor el 23 de abril, Día de Aragón, del mismo año cuando apareció publicado en el B.O.E. La nueva norma institucional básica aragonesa sustituyó a la aprobada en 1996.

En el nuevo estatuto por primera vez hay un preámbulo, se amplía el articulado de 61 a 115 y se aumentan los títulos de cinco a nueve. Pasamos a detallar las principales novedades.

Aragón: Los derechos históricos de la comunidad quedan reflejados en el preámbulo de este documento, concretamente en su art. 1 que nombra a Aragón Buscar voz... como una nacionalidad histórica de la comunidad e identifica que tiene por su historia una identidad propia basada en sus instituciones tradicionales, su derecho foral y su cultura.

Derechos y principios rectores: Se recoge la primera de declaración de Derechos de los Aragones y de los principios rectores de los poderes públicos. En el capítulo I artículo 12 del texto afirma el derecho que tiene el ciudadano a recibir prestaciones sociales que permitan conciliar la vida laboral y familia. Otro de los derechos actualizados se sitúa en el capítulo II artículo 27 en el que se hace referencia a favorecer la emancipación de los jóvenes facilitando el acceso a la vivienda y el trabajo, así como garantizar la autonomía y la integración social y laboral de los discapacitados, promover la prevención de los riesgos laborales o el acceso a la tecnología. Además, el documento hace referencia a garantizar el derecho de todas personas a no ser discriminadas por razón de su orientación sexual e identidad de género.

Política hidraúlica, competencias y justicia: El nuevo estatuto recoge en su artículo 19 los derechos en relación con el agua. Se trata de un derecho colectivo, novedad entre las normas jurídicas. En él se pide a los poderes públicos aragoneses, el Gobierno y las Cortes a evitar las transferencias de agua que no sean sostenibles y que pongan en peligro los derechos de las genereaciones presentes y futuras. Para ello cuenta con dos herramientas citadas en el artículo 72 bajo el título de Aguas. Por un lado la participación de Aragón en la planificación hidrográfica estatal emitiendo un informe preceptivo para cualquier transferencia de agua que afecte al territorio. Por otro lado, la reserva como mínimo de 6.550 hm para uso exclusivo de los aragoneses. Este espacio será gestionado a través de una administración hidráulica de nueva creación.

Una de las novedades más importantes de este nuevo documento es que el Presidente de Aragón podrá disolver las Cortes de forma anticipada. Hasta entonces, se hacía cada cuatro años y coincidiendo con las elecciones autonómicas. Además, permite que este órgano de gobierno acuerde la convocatoria de un referéndum para futuras reformas del estatuto (art. 52).

Además, Aragón asume competencias y tareas sobre los medios personales (funcionarios) y materiales (oficinas) de la administración de Justicia. Para ello se creará el Consejo de Justicia de Aragón (art. 64).

Relación con el Estado y Economía y Hacienda: las relaciones con el Gobierno de España se afianzan con la entrada en vigor de este estatuto. En este sentido la comunidad aragonesa creó una Comisión Bilateral de Cooperación Aragón - Estado (art. 90) con el fin de mejorar la comunicación entre estas dos instituciones. También se afianzan las relaciones con otras comunidades autónomas y con la Unión Europa donde Aragón participará en la formación de las posiciones de España en este organismo internacional (art. 92). La proyección exterior de este territorio aumentará con la apertura de oficinas en el exterior y acuerdos de colaboración internacional (art. 96)

En cuanto a la economía, el documento hace referencia a la creación de una Agencia Tributaria Propia (art. 103) asi como de una Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Financieros cuyo objetivo es acordar los porcentajes de los impuestos estatales cede el Estado a Aragón, asi como el estudio de las inversiones del gobierno en la comunidad aragonesa (art. 108).

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