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División provincial

Contenido disponible: Texto GEA 2000  |  Última actualización realizada el 27/01/2010

La Constitución de Cádiz Buscar voz..., de 1812, que al enumerar el territorio de las Españas (art. 10) comenzaba su lista mencionando a Aragón -Andalucía no figura propiamente como tal, sino como Córdoba y Sevilla-, estableció el criterio de que «se hará una división más conveniente del territorio español por una ley constitucional, luego que las circunstancias políticas de la Nación lo permitan» (art. 11). Éste va a ser el punto de partida, por prescindir ahora de antecedentes más remotos.

• La división provincial de 1822: Lo complicado de las circunstancias inmediatas hizo que la exigencia de las Cortes de Cádiz Buscar voz... sufriera demoras, no llegándose a la reorganización territorial hasta 1822, una vez que se hubo restablecido el régimen constitucional en el trienio liberal. En efecto, el decreto LIX, de 27-I-1822, de las Cortes extraordinarias, estableció en su artículo primero: «Con el fin de disponer el cumplimiento del artículo 11 de la Constitución, en que se manda hacer una división más conveniente del territorio español por una ley constitucional; y en vista del proyecto de división remitido por el Gobierno por lo respectivo a la Península e islas adyacentes, las Cortes decretan, con calidad de provisional, la división de su territorio en las provincias que a continuación se expresan».

Esta reforma, que se autocalifica de provisional, fue aprobada en Cortes, lo que dio oportunidad para que se discutiera públicamente. Es decir, no es una decisión burocrática, de gabinete. Puede calcularse lo variopinto y lo tenso, en ocasiones, de unos debates por medio de los cuales son muchas las poblaciones que aspiran a conseguir la capitalidad. Por lo que respecta a Aragón, se pueden recordar, como localidades que vieron frustradas sus pretensiones, a Alcañiz, Barbastro, Caspe... Tal vez lo más destacable de esta reforma, pretendidamente ahistórica -las provincias no se agrupan por reinos, sino que se ofrece una enumeración por orden alfabético- sea el que Aragón quedaba dividido en cuatro provincias: las tres actuales más Calatayud; al cabo y tras intensas discusiones, Calatayud vería prevalecer sus aspiraciones, por lo que su ayuntamiento expresaría a las Cortes su sentido agradecimiento.

Este intento de reorganización territorial implicaba para Aragón una consecuencia notable: venía a alterar sus límites exteriores consolidados desde hacía muchos años. Así resume Aurelio Guaita, que ha estudiado con gran detenimiento estos temas y a quien seguimos muy de cerca, las que hoy podrían considerarse peculiaridades más notables de las cuatro provincias entonces establecidas:

«... En la de Calatayud se incluía Medinaceli y su comarca, de Soria, así como también La Almunia y Daroca, que en 1833 se asignaron a Zaragoza; Huesca era más reducida que en la actualidad, pues por ejemplo Zaidín y todo el sureste de la actual provincia oscense se atribuyeron a la de Zaragoza, que llegaba también al mojón que dividía Cataluña, Aragón y Valencia y comprendía asimismo la extensa comarca nordeste de la actual provincia de Teruel (Alcañiz, Híjar, etc., esto es, el Bajo Aragón); la de Teruel, la provincia meridional, no comprendía los pueblos aragoneses de Mirambel, Cantavieja, La Iglesuela, Mosqueruela, Puertomingalvo y San Agustín, todos ellos asignados a Castellón (...); pero a Teruel se le atribuía, en cambio, el partido de Ademuz, antes y ahora de Valencia».

A título de curiosidad, y para comparar con el resto de España, se puede recordar que en 1822 se consideraban también capitales de provincia Chinchilla, Játiva, Vigo y Villafranca del Bierzo, que luego no han prevalecido. Por primera vez aparecían como tales, entre otras, Castellón y Logroño, que luego sí han quedado consagradas. Al describirse, en concreto, los límites de cada provincia en el apéndice primero del decreto de 1822, de la de Calatayud se comienza diciendo: «Confina esta provincia por el norte y el este con la de Aragón...». Se está refiriendo, obviamente, a la de Zaragoza. En un apéndice segundo se indica el número de habitantes de que consta cada provincia, así como los diputados a Cortes que les corresponden. Zaragoza, mencionada en primer lugar en la enumeración, figura con 315.111 hab., superada sólo por ocho provincias: Oviedo, Barcelona, Sevilla, Coruña, Valencia, Granada, Vigo y Córdoba. A cada una de ellas corresponde la proporción máxima de cinco diputados. Es curioso recordar que Madrid figura con sólo cuatro. Huesca figura entre las de tres, señalándosele 172.845 hab. Calatayud y Teruel son de las provincias a las que corresponden dos diputados, dándose como habitantes las cifras de 105.947 y 105.191, respectivamente.

Hay que decir, por último, que esta reforma fue bien efímera. En una de esas oportunidades en que Europa empuja a España hacía la reacción, la ayuda de los Cien mil hijos de San Luis sirvió para restablecer el absolutismo, y Fernando se vio así con fuerza para deshacer, con la saña y dureza que testimonia la Historia, la obra del Trienio Buscar voz...: por decreto de 1-X-1823 se declaraban nulos y sin ningún valor los actos de las Cortes y del gobierno constitucional.

• La división provincial de 1833: Hoy se conviene en que el abigarrado sistema de organización territorial que nos legaba el Antiguo Régimen era difícilmente operativo. El orden burgués pedía una organización territorial distinta a la del orden feudal. En este sentido el artículo 11 de la Constitución de Cádiz era de una innegable racionalidad, aunque hay que convenir, desde luego, que introducía una encomienda de difícil realización, pues cualquier solución que se adopte ha de ofrecer necesariamente un amplio margen de contestación. Tras el fugaz intento de 1822, el paso siguiente será la llamada reforma de Javier de Burgos, el real decreto de 30-XI-1833 que firma, tras la muerte ya de Fernando VII Buscar voz... la reina gobernadora, María Cristina Buscar voz..., en nombre de su hija Isabel II Buscar voz....

A diferencia de la reforma anterior, ésta se afianzaría, habiendo llegado hasta nuestros días sin apenas modificaciones. Se inserta en los modos de racionalización territorial que se inspiran en la línea de centralización y uniformidad, entonces vigentes por influencia francesa sobre todo, y que, a raíz de los trastocamientos que supusieron la Revolución francesa y sus consecuencias así como la invasión napoleónica, se dejaron sentir de alguna manera por toda Europa. La «racionalidad» que inspiraba la reforma de Javier de Burgos se aprecia bien con la lectura de lo que disponía el art. 4 del real decreto: «Esta división de provincias no se entenderá limitada al orden administrativo, sino que se arreglarán a ella las demarcaciones militares, judiciales y de Hacienda». Hay que tener en cuenta, además, que la división territorial de provincias se produce apenas un mes después de que por real decreto de 23-X-1833 se hubiese mandado establecer los subdelegados de Fomento.

Se está pensando, por influencia francesa, en la gran organización administrativa, el Ministerio de Fomento -«el taller de la prosperidad nacional», en opinión del propio Javier de Burgos-, que se concibe para introducir los mecanismos administrativos de apoyo y sostén -«fomento» y «remover los obstáculos» son expresiones ilustradas muy en boga en aquel momento- para la transformación material del país. Precisamente también lleva fecha de 30-XI-1833 otro real decreto que contiene la famosa Instrucción a los subdelegados de Fomento, obra de puño y letra del propio Javier de Burgos y que constituye una pieza maestra de la literatura administrativa. Si se piensa en la sequedad de la organización pública del Antiguo Régimen Buscar voz..., es muy destacable -por muchas críticas que hoy pueda merecer- el que se configure una administración para encargarse de los caminos, canales, bibliotecas públicas, de la Instrucción pública, de las Sociedades Económicas, de «la agricultura y sus agregados», del comercio, de la industria y de tantas otras exigencias similares. Pues bien, pieza maestra en esa planta deben ser los subdelegados de Fomento -«agentes especiales de prosperidad», como los califica el propio decreto de 23-X-1833-, que han de ser en cada provincia «autoridad superior administrativa» -recuérdese de nuevo el abigarrado mapa de autoridades y las contiendas de competencias del Antiguo Régimen-, y que, según el artículo tercero, «serán escogidos entre las personas dotadas de conocimientos especiales en administración». Al margen de las críticas que pueda conocer la aplicación de esta regla, hay que destacar cómo, en su intención, representa la entrada de nuevos aires frente al viejo sistema de reparto de los cargos entre nobles, cortesanos, militares y demás castas privilegiadas del sistema feudal.

En toda esta línea se inserta la división provincial de 1833, que comienza justificándose con las siguientes razones: «Persuadida de que para que sea eficaz la acción de la administración debe ser rápida y simultánea; y asegurado de que esto no puede suceder cuando sus agentes no estén situados de manera que basten a conocer por sí mismos todas las necesidades y los medios de socorrerlas...».

Se dispondrá, así, en el art. 2, nada más haberse ocupado de Andalucía, que «el Aragón se divide en tres provincias, a saber: Zaragoza, Huesca y Teruel». En anexo se describen los límites de cada una de las provincias. Quedó abierta la posibilidad de rectificaciones. Hay que decir que si a lo largo del casi siglo y medio que lleva en vigor esta división se han producido algunos ligeros retoques -dejando de lado ahora el desdoblamiento en 1927 de la originariamente única provincia canaria, o la farsa de calificar de provincias, en el franquismo, a lo que eran territorios coloniales-, ninguna modificación se ha producido desde entonces en lo que se refiere a las tres provincias aragonesas. Se establecieron, por tanto, en 1833 para cada una de nuestras provincias, la extensión y límites que hoy ostentan.

No es preciso detenerse en recalcar cómo desapareció la fugaz oportunidad de Calatayud o cómo no se realizaron otras aspiraciones. Algo sí ha cambiado en el régimen jurídico establecido en 1833. Se dispuso entonces que las provincias serían de tres clases: Zaragoza quedaba considerada como de segunda, mientras Huesca y Teruel lo eran de tercera. Hoy esta diferencia jurídica ya no está vigente, ya que, como regla y salvo alguna peculiaridad que no es ahora del caso, es similar el régimen de todas las provincias.

A diferencia de la de 1822, la división provincial de 1833, como gubernamental, si se llevó a cabo utilizando abundante material preparatorio, no fue objeto de discusión en Cortes. La división ha tenido abundantes contradictores y no ha sido escasa su mala prensa, pero las opiniones peyorativas tienen que convivir con numerosas opiniones abiertamente laudatorias o defensoras sin más. Últimamente se ha destacado (Aurelio Guaita, Sebastián Martín-Retortillo) que la reforma de Javier de Burgos, a pesar de las apariencias o de algunas opiniones muy extendidas, fue bastante respetuosa para con la historia. Así, en el anexo donde se describen los límites de cada una de las provincias abundan expresiones como las siguientes, tomadas como muestra de la descripción de Huesca: «... sigue la antigua línea divisoria de Cataluña y Aragón hasta los Pirineos. Su límite norte es la línea divisoria de los reinos de España y Francia hasta Navarra. El límite oeste es el antiguo de Aragón y Navarra...». En la descripción de Teruel se usan términos como los siguientes: «... sigue por la antigua línea divisoria de Cataluña y Aragón hasta cerca de Peñarroya, y luego continúa por el antiguo límite de Aragón y Valencia hasta la sierra del Toro. El límite sur principia en este punto y sigue la actual línea divisoria de Aragón y Valencia». De recordar es también que la división provincial de 1833, en esta línea de respeto para con lo histórico, mantenía un cierto número de enclaves a lo largo del territorio nacional, dos en concreto en lo que afecta a Aragón: el de Petilla de Aragón, dentro de la provincia de Zaragoza y perteneciente a Navarra, y el del Rincón de Ademuz, situado entre las provincias de Teruel y Cuenca y perteneciente a Valencia. Tampoco en esto ha sufrido modificaciones la división provincial de Javier de Burgos, que ofrece así un ejemplo de incidencia normativa y constancia bien poco frecuente.

La Constitución de 1978 ha constitucionalizado la división provincial. Cabe, sin duda, la alteración del número y límites, así como del régimen provincial, pero se ha establecido un criterio de rigidez cuando se dispone que «cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica» (art. 141.1). La provincia queda consagrada en su doble carácter de entidad local, aunque de segundo grado -«determinada por la agrupación de municipios»-, y de división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (art. 141.1). De acuerdo con esta segunda acepción, sirve de base a la organización administrativa -de los diversos ministerios-, pero también a la judicial, siendo de recordar igualmente su carácter de circunscripción electoral (art. 68.2). En cuanto entidad local, debe estar regido por órganos de carácter representativo (art. 141.2) y goza de autonomía (art. 137).

En la actual coyuntura aragonesa, la división provincial, a la espera de los efectos que dimanen de la comarcalización Buscar voz... juega un papel positivo, no siendo de despreciar el efecto de equilibrio y balance que puede introducir frente a la mastodóntica e insensata concentración de Zaragoza capital. Eso sí, para que sean válidas estas expectativas aguardan a las provincias, al menos, dos retos importantes, que deben ser resueltos sin falta. El primero, el de lograr una auténtica descentralización de servicios a lo largo de todo el territorio, cubriendo las necesidades reales. Y hay un nuevo reto igualmente grave: el de no manipular la organización provincial desviando su sentido originario, al objeto de conseguir coyunturales ventajas políticas inexplicables en un sistema que defiende la igualdad de los ciudadanos y en el que se ha consagrado como puntal el principio de un hombre, un voto.

• Bibliog:
Guaita, Aurelio: «Geografía administrativa de Aragón»; Revista de Estudios de la Vida Local, n.° 200, 1978.
Id.: «La división provincial y sus modificaciones»; con abundante bibliografía, en su libro División territorial y descentralización, Madrid, 1975, en el que se contienen otros trabajos muy próximos al tema.
Los decretos de 27-I-1822 y de 30-XI-1833, además de en el volumen anterior, pueden manejarse con facilidad en Fernández, T. R. y Santamaría, J. A.: Legislación administrativa española del siglo XIX; Madrid, 1977, donde se hallará también la Instrucción a los subdelegados de Fomento, de Javier de Burgos.
Sobre los debates de las Cortes que precedieron a la reforma de 1822, Navarro Azpeitia, Fausto: «Cuando Calatayud fue capital de Provincia»; Zaragoza, XXVIII, 1968, pp. 11 ss.
En relación con el planteamiento de la Constitución de 1978 puede verse Martín-Retortillo, Sebastián: «Las corporaciones locales en el anteproyecto de Constitución»; Revista de Estudios de la Vida Local, n.° 197, 1978.

 

Monográficos

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La lenta ascensión de la clase burguesa en Aragón y el proceso constitucional en la primera mitad del siglo XIX

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