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Autonomía

Contenido disponible: Texto GEA 2000  |  Última actualización realizada el 04/07/2007

Es ésta una de las palabras de mayor utilización a todos los niveles en los últimos años. Lo era durante la última etapa del régimen anterior, puesto que en aquellos momentos la lucha por la democracia y la consecución de las autonomías aparecían unidas frente a un Estado autoritario y centralizado. Lo ha sido después, cuando las ansias autonómicas han querido verse plasmadas primero en unos regímenes provisionales de autonomía, luego en la Constitución y, por fin, en los Estatutos de Autonomía Buscar voz.... En lo que respecta a Aragón, esta idea aparece clara si se repasan los manifiestos, proclamas y diversos documentos de los grupos y partidos políticos, antes clandestinos, luego legales. El libro de Carlos Royo-Villanova El regionalismo aragonés (editorial Guara, Zaragoza, 1978) reúne una gran cantidad de materiales demostrativos de esta relación autonomía-democracia, que aparecerá claramente tras un documento de singular importancia por su novedad en este tema: el Manifiesto para Aragón del Partido Comunista (I-V-1972) que puede verse junto con los comentarios del autor en las pp. 170 y ss. de su libro.

Sin embargo, el excesivo uso de los términos suele acabar por desnaturalizar su contenido. Algo parecido ha sucedido con la palabra «autonomía», contribuyendo a ello, sin duda, la misma polivalencia del término. En efecto, la autonomía puede ser un genérico para poder hablar de autonomía financiera, política, contable, funcional, técnica, institucional... Igualmente la autonomía, como cualidad en sí, se predica de diversos órganos y entes: municipios, provincias, regiones, universidades... Amplitud de significaciones como servidumbre de una palabra que etimológicamente no significa otra cosa que auto-normación, posibilidad de alguien de concederse su propio ordenamiento.

De todo lo dicho, interesa fijarse especialmente en la predicación de la cualidad autonomía respecto a los entes territoriales. Históricamente, en un principio sólo se hablaba de autonomía municipal, pretendiéndose con tal apelativo liberar a los pueblos de las pesadas trabas que el Estado liberal decimonónico imponía. Tal tendencia, exacerbada en ocasiones, alcanzará en España su clímax con el Estatuto Municipal de Primo de Rivera Buscar voz... de 8-III-1924, dictado, precisamente, en un período autoritario, lo cual pone de manifiesto otra de las contradicciones del término: su defensa, aparente, por regímenes y grupos políticos de signos bien distintos. Tal hecho tiene hoy en día una actualidad sin parangón en la historia.

El surgimiento de los movimientos nacionalistas o regionalistas (sin entrar ahora en precisiones acerca de la diversidad de estos dos conceptos), hará que la autonomía se predique también respecto a las regiones o las nacionalidades. En España puede señalarse como punto inicial de esta tendencia, en lo legislativo, el proyecto de Constitución federal de la República española de 17-VII-1873, que declaraba en su artículo 92: «Los Estados tienen completa autonomía económico-administrativa y toda la autonomía política compatible con la existencia de la Nación». La Constitución de la II República Buscar voz..., de 9-XII- 1931, hará posible el funcionamiento, por primera vez, de regímenes autónomos en nuestro país. Cataluña y el País Vasco éste en condiciones muy difíciles, obviamente—, tendrán su Estatuto, sus propias instituciones y su funcionamiento autonómico, en todos los planos, tanto legislativo como ejecutivo. Otras regiones darán los primeros pasos en este camino, que serán trágicamente truncados. En Aragón habrá algunos proyectos de Estatuto.

El camino autonómico queda interrumpido hasta la década de los 70, momento en que se habla de región y de descentralización desde casi todos los ángulos. Así, por ejemplo, tomando como referencia la política oficial, el proyecto de Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local de 31-V-1974, contendrá en su preámbulo 23 veces la palabra autonomía y 19 la de descentralización, lo que da una idea de la susceptibilidad del manejo político del término. Citar aquí este proyecto de ley, que luego se convertiría en ley formal con fecha de 19-XI-1975 (adviértase lo significativo del día), no es una mera referencia erudita, sino el comienzo de un movimiento descentralizador en Aragón, dirigido desde las instancias oficiales de gobierno. En efecto, se inicia entonces por parte del presidente de la Diputación Provincial Buscar voz... de Zaragoza, Hipólito Gómez de las Roces Buscar voz..., una campaña como nunca antes se había conocido a fin de constituir en Aragón una Mancomunidad de Diputaciones, que había de llamarse Comunidad General de Aragón. La indefensión de una región frente a posibles expolios de su patrimonio —el tema del trasvase del Ebro Buscar voz... estaba candente contribuye a hacer entonces atractiva la idea de la Mancomunidad que, de ninguna forma, podría considerarse como realización práctica de ideas autonomistas o regionalistas sino, simplemente, como aplicación de una de las técnicas conocidas de descentralización administrativa. Desde ese punto de vista trataba de retomarse la experiencia de la Mancomunidad catalana constituida por Real Decreto de 26-III-1914, que contó en su haber con realizaciones muy notables.

La aceleración del tiempo histórico producida tras la muerte del general Franco hará que poco a poco queden en el olvido las ideas mancomunitarias, sustituidas por las propiamente regionales. Olvido que, sin embargo, no se extiende a los hombres que las fomentaron, quienes acabarán constituyendo un Partido Aragonés Regionalista Buscar voz....

Nuevos datos se suman a esta historia de la autonomía, que, por cierto, aún no se ha definido. El largo proceso de elaboración de la Constitución y la necesidad de dar una respuesta política a los problemas catalán y vasco son la causa de la concesión de los regímenes provisionales de autonomía, generalizados más tarde a todo el Estado. Este régimen, que luego se definirá como de preautonomía, lleva en sí, también, la misma indeterminación de la palabra autonomía, como antes veíamos. Su naturaleza, a medio camino entre la región y la Mancomunidad de Diputaciones, impide la definición clara del fenómeno. La composición de sus miembros mezcla de representación parlamentaria y local tampoco ayuda a la caracterización, y sus funciones, por último, quedaron completamente indeterminadas en los decretos-leyes de creación de los regímenes preautonómicos, y ha sido preciso esperar a las transferencias de competencias lentas, poco pensadas y en muchas ocasiones de difícil asunción, para responder acerca del posible papel que deban cumplir estos entes.

Aragón vio concedido su régimen de preautonomía por el Real Decreto-Ley 8/1978 de 17 de marzo, que constituía la Diputación General de Aragón. Desde entonces, se han venido recibiendo una serie de traspasos de competencias, que van ampliando la capacidad de gestión del Gobierno Aragonés (véase tabla adjunta).

La Constitución de 1978 reúne todas las declaraciones de autonomía posibles. Autonomía de las universidades (art. 27, párrafo 10) autonomía de los municipios, provincias y Comunidades Autónomas «para la gestión de sus respectivos intereses» (art. 137). Autonomía que en unos casos se «garantiza» (art. 140, para los municipios) y que en otros se concede como un derecho que ejercitar (Comunidades Autónomas, arts. 2 y 143), estableciéndose unos complicados procedimientos para ello en los arts. 143 y siguientes. Pero una autonomía que nunca se define, que sólo aparece como calificativo de un estado de cosas que se juzga deseable, como la superación de unos resultados no valorados positivamente del régimen anterior, en el que no existían regiones y los municipios no estaban protegidos por una declaración constitucional de autonomía.

Pero, aun sin definición constitucional de lo que por autonomía se entiende, su inclusión en la Constitución va a jugar un papel nada desdeñable. La declaración constitucional de autonomía sirve, en primer lugar, para fundamentar la aparición de un derecho propio de los municipios y provincias (ordenanzas y reglamentos locales) y de las Comunidades Autónomas (leyes y reglamentos de las Comunidades Autónomas), dado en el ámbito de la propia competencia de cada uno de estos entes. La declaración de autonomía puede proteger frente a las injerencias excesivas, fuera de texto, de la Administración del Estado o, incluso, respecto a los municipios, de la Comunidad Autónoma sobre su ámbito de libre competencia. Declaración de autonomía que lleva implícita la necesidad de la responsabilidad y de la solidaridad, pues la Constitución reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, pero también la solidaridad entre todas ellas (art. 2.°). Protección constitucional que podría llegar a hacer nulas por el Tribunal Constitucional leyes del Estado o, en su caso de la Comunidad Autónoma que vulneraran el ámbito de libre ejercicio de poderes, un ámbito que queda en sí indeterminado y cuya concreción depende, en suma, del ambiente jurídico y político de cada momento, pero que cuenta ya, como elemento favorable, con la tutela constitucional. Señalar, por tanto, contenidos concretos dogmáticos a la autonomía es una tarea a la par que ociosa, inútil, pues inútil es, en general definir la libertad y mucho más fácil delimitar la servidumbre. Pueden, no obstante, señalarse y nunca en mejor lugar que en una Enciclopedia Aragonesa las notas que a título de simple guía esbozaba el catedrático aragonés de Derecho Administrativo Gascón y Marín Buscar voz... en 1935 acerca de la autonomía, en este caso municipal:

«Característico del régimen de autonomía es que la entidad autónoma designe las personas que como titulares de funciones públicas se convierten en órganos de su administración; que las decisiones adoptadas dentro de la competencia señalada por el Poder Soberano que otorga la autonomía tengan carácter ejecutivo y no necesiten aprobación superior; que las garantías que se otorgan a los administrados, para defensa de sus derechos e intereses, no sean las del recurso jerárquico, propio del régimen descentralizador, interviniendo gobernadores y ministros en materia municipal, sino la del recurso de carácter jurisdiccional que constituye la revisión de esta naturaleza de la legalidad de los acuerdos o decisiones adoptadas por las autoridades locales» (en «Régimen Jurídico municipal», Revista de Derecho Público, diciembre de 1935, p. 353). Conjunto de características ampliables, con las salvedades de rigor, también a las restantes formas autonómicas descritas: provincial, regional y, aquí con mayores matices, universitaria.

La indeterminación del término al que aludíamos antes se traduce en una mayor definición del mismo tras las sentencias del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 y, sobre todo, de 28 de julio de 1981, referidas fundamentalmente a la autonomía municipal. Podemos concretar que la autonomía hace referencia a un poder de normación que en el caso de las Comunidades Autónomas alcanza al poder legislativo; que la Autonomía sólo es comprensible en oposición al concepto de soberanía y que sólo alcanza su verdadero sentido dentro del principio de unidad a que se refiere el art. 2 de la Constitución; que la ley es quien tiene —en relación a la autonomía municipal el papel fundamental en su concreción, pero que esta misma ley presenta unos límites en su actuación, como son los de respetar el contenido básico, la garantía institucional que lleva consigo la autonomía municipal, que implicará la necesidad de dotar a los entes locales de todas las competencias necesarias para atender al gobierno y administración de cuanto les atañe la esencia de la autonomía de las Comunidades Autónomas, por otra parte, se encuentra constitucionalizada, y a los preceptos constitucionales, junto a los del propio Estatuto, es a los que hay que atender para describir el abanico competencial respectivo.

 

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